Sun Xupei: The Making of Press Law in China [CHINESE]

中国的新闻立法
孙旭培
1 我国新闻立法的进程
1.1 人大、政协代表吁请制定新闻法
新闻要立法的舆论,兴起于党的十一届三中全会以后,新闻事业在“文革”
中遭受大灾大难,“文革”后新闻工作者大彻大悟。包括新闻工作者在内的社会各界认识到制定新闻法以加强社会主义民主与法制、保证宪法规定的公民言论、出版自由的重要性。
从1957年到1965年,中国新闻事业成为越来越“左”的阶级斗争工具和政治的工具,为反“右”派、大跃进、浮夸风等错误路线和现象推波助澜。而清醒和有良知的新闻工作者无力回天。在“文革”期间,新闻事业彻底沦为林彪、“四人帮”的人治工具。在文革这一浩劫中,新闻媒介为祸甚烈,成为新闻事业本身大灾大难的十年。党和人民的意志无法得到公开、正常的表达。基于对文革的反思和对国外新闻法制的借鉴,新闻改革和新闻立法的呼声响起。新闻立法的舆论逐步形成。
早在1980年五届人大三次会议、五届政协三次会议期间,来自新闻界的一些代表和委员,如赵超构、李子诵、李纯青、苏新等,就制定新闻出版法和保障公民言论、出版自由等问题发言,发表于当时的报刊上。
在1983年召开的六届人大一次会议上,黑龙江代表王化成、王士贞提交书面建议,“建议在条件成熟时制定中华人民共和国新闻法,……以促使新闻工作更好、更健康地发展,担负起全面反映和促进社会主义现代化建设的光荣任务。”湖北代表纪卓如建议制定新闻法,一方面在党的领导下保证新闻采访自由,另一方面限制某些新闻工作者滥用新闻自由。在此届人大和政协二次会议的分组会议上,部分代表和委员就新闻立法问题作了相关发言。政协委员赵超构呼吁建立一部新闻出版法,明确新闻出版的权利、职责、义务;吉林代表于彦夫认为没有新闻法对诽谤他人的行为作为定罪的法律依据,解决不了某些报刊报道严重失实的问题;政协委员范荣康认为对新闻界以及言论可以有前提地给予一定的“松绑”;政协委员刘尊棋主张在四项基本原则和宪法的框架内对强调宣传口径问题放松一些,等。
自此以后,在历届人大和政协会议上,都有相当多的代表和委员提出制定新闻法,保障新闻出版自由的议案或建议。
1.2 中央领导的相关批示
制定新闻法、保障新闻自由的呼声日高,全国人大法制工作委员会于六届人
大一次会议期间将相关建议转给中央宣传部。中央宣传部新闻局约请全国人大法制工作委员会和教科文卫委员会的一些领导同志,共同商议着手筹备制定新闻法的有关事宜,并达成一致同意立即着手制定新闻法的意见。
1984年元月3日,中宣部新闻局就共同商议的意见,向邓立群和胡乔木提出《关于着手制定新闻法的请示报告》。报告指出:“从新闻工作实际情况看,制定一部新闻法也是十分必要的。”“现在记者和人民群众利用新闻手段发表意见、开展批评的权利有时得不到保障;某些新闻报道有诬陷、诽谤他人的情况,或因报道失实损害他人的名誉、利益;报道中泄露党和国家机密的事件时有发生;有些报刊有违背宪法和法律以及损害党和国家利益的宣传;等等。同时,随着国际交流的发展,外国记者在华活动及国外新闻品的散发、传播也存在不少问题。”报告还对立法的具体操作作了一些建议。
1月16日,胡乔木批示同意这个报告。
1月17日,中宣部新闻局将报告送呈全国人大委员长彭真,彭真很快作了批示:同意。
1.3 新闻法研究室的研究和起草活动
胡绩伟全面主持新闻立法工作后,1984年5月12日,首都新闻学会召开理事会,宣布成立由全国人大教科文卫委员会同社会科学院新闻研究所共同组织的“新闻法研究室”。由所长商凯兼任新闻法研究室主任,副所长孙旭培任副主任(后由孙旭培任新闻所所长、新闻法研究室主任)。从8月10日起,研究室开始出版不定期的内部刊物《新闻法通讯》(一直持续到1998年11月,共出21期),便于推动全国更广泛地征求意见和搜集材料。
研究室的工作是具有开创性的。初期主要有以下四个方面:一,搜集全国人大和全国政协历次会上关于新闻立法的提案和发言;二,搜集我国新闻界、知识界和各方面有关新闻立法的文章和材料;三,收集我国历史上新闻法规的文章和世界各国新闻法的文本(没有中文本的则请人翻译);四,关于新闻自由和新闻立法的理论阐明。除按人大教科文卫委员会的要求为起草《新闻法》进行调查研究工作外,《新闻法通讯》收录了新闻法学开创初期的一批论作和其他成果、资料,具有很高的文献价值。继《各国新闻出版法选辑》之后,研究室又出版了《各国新闻出版法选辑》(续编),两本书共收录外国和香港地区的新闻法规30余件,对非成文法国家或没有专门新闻法的国家如美国、英国、日本、苏联等国的新闻法制,也有专文编译介绍。研究室成员在研究过程中还在其他出版物上发表了若干有一定影响的论作。
研究室的研究主要配合起草新闻法开展,受到普遍关注,带有群众性的特点。研究室组织了较大规模的群众性讨论如: 1985年1月和3月,全国人大教科文卫委员会副主任胡绩伟率人先后在上海、广州、成都、重庆和深圳(约见香港新闻界人士)等地召开新闻法座谈会;1989年1月,新闻法起草小组派员携《新闻法(征求意见稿)》到上海听取意见,与上海新闻界讨论了三天。这类讨论为学术研究提供了有益的启示和有用的思想资料
1.4 有关方面领导在立法指导思想上的分歧和起草权的更迭
新闻法起草工作一开始,新闻法研究室所进行的关于新闻法的许多讨论和意见,同当时分管新闻工作的书记处书记胡乔木产生了冲突和分歧。概括起来,其间的分歧大致如下:
其一,对制定新闻法的指导思想,前者认为是保护新闻自由,后者则认为是加强党对新闻工作的领导。
其二,前者认为新闻法是为全国人民制定的,是为全国人民争取言论出版自由,新闻工作者要遵守,新闻工作的领导机关和领导者也要遵守;后者则认为应该强调新闻工作者自我约束,加强道德自律,应该加强党对新闻工作和新闻工作者的管理。
其三,前者主张“报刊的创办也可以由自然人进行”(见于新闻法室起草的新闻法草案),后者坚决反对。
其四,前者反对任何形式的新闻检查制度(战争和国家总动员时期除外),后者则认为报纸的重要稿件,理所当然地要送党委审查。
其五,前者强调舆论监督,后者则强调监督舆论。等等。
1985年11月22日,新闻法研究所的起草工作进行得紧张热烈的时候,社科院忽然接到胡乔木转达的命令,“新闻所不再设立新闻法研究室”、取消起草新闻法的任务。通过相关斡旋,新闻法研究室没有被取消,起草工作也继续进行。
到1987年1月,国务院新闻出版署成立,胡乔木在确定新闻出版署任务时,指示新闻署正式宣布:“新闻出版署的主要任务是起草关于新闻、出版的法律、法令和规章制度……”。而在人大教科文卫委员会内部,在几次讨论中,不赞成交出起草权的意见属于少数;讨论还最终确定委员会对新闻立法只进行研究,不负责起草。新闻法研究室也名存实亡。
1.5 三个草案的形成和新闻立法进程实际上的中止
三个新闻法草案面世:新闻法研究室所拟的《中华人民共和国新闻法》(草案);上海的新闻法起草小组拿出过《上海市关于新闻工作的若干规定》(征求意见稿);新闻出版署起草的《中华人民共和国新闻出版法》(送审稿)。1987年7月10日新闻出版署将草案送到国务院请求审查。
1988年七届人大和政协召开全体会议期间,新闻研究所和首都新闻学会从4月到9月,就新闻改革和新闻立法问题对1542名代表和472名委员进行了调查和分析,被调查的代表和委员中,绝大多数表示希望尽快进行新闻改革和制定出新闻法,而且肯定我国的新闻法应当是社会主义新闻自由的保护法。
1989年的政治风波以后,由于种种原因,新闻法研究室的工作渐趋停止:新闻法室被并入其他研究室,而课题没有;主持新闻立法的胡绩伟在人大的职务被罢免;中国新闻学会联合会在社团整顿中未获登记。到1994年,负责研究和起草新闻法的主角孙旭培不再担任新闻研究所所长。
此后,新闻法的制定进入八届人大常委会的立法规划;新闻出版署公布的2010年工作规划中,将新闻法和出版法的立法工作列入其中;在学界,学者们多是局限于微观地就事论事。
1997年中国制定了一些条例,如《出版管理条例》、《广播电视管理条例》、《印刷业管理条例》等,这些条例都回避了新闻自由权利,旨在加强管理。这使得官方关心的内容都法制化了,立法变得更没有迫切性了。
2 我国与新闻传播相关的法律、法规的现状分析
中国目前还没有一部专门的《新闻法》来对新闻传播活动进行法治,但这不意味着我国新闻业不受法制的规范和调整。从广义上来说,“新闻法制是统治阶级按照自己的利益与意志,通过政权机关建立起来的,用以调节新闻传播各方面关系和调控新闻传媒的法律制度。”(19)这样看来,我国与新闻传播相关的法律、法规不算少。
2.1宪法
《宪法》第二十二条规定了中国新闻事业的性质、任务和作用:“国家发
展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业……” 第三十五条规定,“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。” 第四十一条规定,“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利。” 第四十七条规定,“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。” 另外,《宪法》第三十八条、第五十三条对诽谤、保密等做出规定:“禁止用任何方式对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害”,“中华人民共和国公民必须保守国家秘密”。
2.2法律
根据《宪法》这一母法,我国其他一些法律对新闻传播活动也做出了相应的规定。我国现行法制中三组最重要的基本法律:《刑法》(1979年通过,1997年修订)和《刑事诉讼法》(1979通过,1996年修正)、《民法通则》(1986年)和《民事诉讼法》(1991年)、《行政诉讼法》(1989年)和《行政处罚法》(1996年),同新闻活动都有十分密切的关系。如,《刑法》规定,“以造谣、诽谤或者其它方式煽动颠覆国家政权,推翻社会主义制度的”,“为境外的机构、组织、人员窃取、刺探、收卖、非法提供国家秘密或者情报者”,构成“危害国家安全罪”。“严禁用任何方法、手段诬告陷害干部群众”,禁止“公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人”。《民法通则》规定:“公民、法人享有名誉权,公民的人格尊严受法律保护,禁止用侮辱、诽谤等方式损害公民、法人的名誉”。《保守国家秘密法》(1988年5月施行)对国家秘密的范围,保密制度和泄密的法律责任作了完整的规定。
另外,我国所制定的许多法律都同新闻活动有不同程度的关系,如《统计法》、《档案法》、《保守国家秘密法》、《消费者权益保护法》、《国家安全生产法》、等等不一而足。
2.3 行政法规
过去国务院根据宪法和法律制定的与规范新闻活动有关的专门的行政法规为数不多。1985年的《关于严禁淫秽物品的规定》、1987年的《关于严历打击非法出版物的通知》、1990年的《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》和1994的《卫星电视广播地面接收设施管理规定》,是几个比较重要的行政法规。在此以后,国务院加紧制定发布了一些管理大众传播媒介的行政法规,如《音像制品管理条例》(1994年)、《电影管理条例》(1996年)、《出版管理条例》(1997年)、《印刷业管理条例》(1997年)、《广播电视管理条例》(1997年)。这些行政法规几乎涵盖了所有大众传播媒介的管理。
2.4 行政规章
国务院所属部委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在部委的权限内按照规定程序也制定一系列的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件来规范新闻传播活动。如新闻出版署于1988年发布《期刊管理暂行规定》和《关于认定淫秽及色情出版物的暂行规定》,并与国家工商行政管理局联合发布《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》,于1989年发布《关于部分应取缔出版物认定标准的暂行规定》,于1990年发布《报纸管理暂行规定》,于1996年发布《关于广播电台电视台设立审批管理办法》;国家保密局、中央对外宣传小组、新闻出版署、广播电影电视部1992年联合发布《新闻出版保密规定》;公安部与新闻出版署于1993年联合发布《关于鉴定淫秽录像带、淫秽图片有关问题的通知》;中共中央宣传部与新闻出版署1993年联合发布《关于加强新闻队伍职业道德建设,禁止“有偿新闻”的通知》;中宣部、广电部、新闻出版署等1997年发布《关于禁止有偿新闻的若干规定》,等等。
2.5 地方性法规
各地方根据行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下也制定了一些规范性文件,同新闻传播活动直接或间接相关。如河北省1996年通过的《河北省新闻工作管理条例》,云南省1989年发布的《云南省出版条例》,上海市1989年制定、1997年修改的《上海市图书报刊管理条例》,北京市1990年的《北京市图书报刊音像市场管理条例》,山西省1995年的《山西省广播电视管理条例》,新疆1995年的《新疆维吾尔自治区广播电视管理条例》安徽省1996年的《安徽省图书报刊出版管理条例》,贵州省1996年《贵州省广播电视管理条例》以及后来珠海市委制定并向全社会公布的《珠海市新闻舆论监督办法(试行)》等。
2.6 共产党的方针政策
共产党对新闻工作的方针政策,是由中共中央制定的或者中共中央宣传部制定的对党的新闻事业的一种规范,从革命战争年代延续到现在。如中共中央《关于当前报刊新闻广播宣传方针的决定》(1981、1、29),中共中央宣传部《关于新闻报道工作的几点规定》(1988、2、6),这些可称为新闻政策,或宣传纪律,以惯例的方式发挥作用。党的新闻政策有许多广为人知的内容,如“报纸不得批评同级党委”、“正面宣传为主”“以社会效益为最高效益”以及重大事件统一的宣传口径等等。它们称不上法,但实际上,比法律的效力更高。
3 我国新闻立法的必要性分析
3.1 新闻法治保障和促进社会主义民主建设
中共十五大提出了“依法治国, 建设社会主义法治国家”的治国方略, 宪法修正案第十三条又把这一治国方略规定下来。这一方略一方面意味着新闻工作要充分发挥自身的优势,服从服务于这一治国方略的实现,另一方面,在我国的法制体系中要逐步健全新闻法制,来促进社会主义民主的制度化、法律化。
新闻媒体的发展水平和自由程度是衡量一个社会进步的标志之一。而“哪里没有法律,哪里就没有自由”,加强新闻法制的研究不仅是新闻传播事业的需要,也是社会主义民主与法制建设的迫切需要。新闻与法制同为社会的监督工具,两者之间存在着相互依赖、不可分割的必然联系。新闻传播活动对法制起着宣传和督导作用;法制则对新闻传播活动起着规范制约作用。任何一个民主的社会,必定是一个法制社会,而在民主与法制健全的社会从事新闻传播活动则必须受到法律的保障并接受法制的约束。
3.2 签署国际公约带来的压力
1998年10月,中国常驻联合国代表秦华孙大使在联合国总部代表我国政府签署了《公民权利和政治权利国际公约》(以下简称《公约》)。《公约》由序言和六个部分组成,其核心是第三部分,它列举了缔约国应当采取措施在本国加以实施的各项公民权利和政治权利,诸如生命权、人身自由和安全、法律和法庭面前平等权、隐私权、思想和宗教信仰自由、发表意见自由、结社和和平集会权等。
《公约》是一项对缔约国具有法律约束力的国际公约,加入公约的国家必须承担履行公约规定的义务,即缔约国必须“尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切个人享有本公约所承认的权利”(《公约》第2条第1款);对“凡未经现行立法或其他措施予以规定者,本公约每一缔约国承担按照宪法程序和本公约的规定采取必要步骤,以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立法或其他措施”(第2条第2款);同时,在任何人根据公约享有的权利受到侵犯的情况下,应保证他们得到立法、司法或行政措施的救济。
针对公约规定的上述权利和义务,中国的新闻法制体系在指导思想和内容上必将受到冲击和影响。
我国新闻法规多是进行囿于当下现实的、跟进式的调控,而没有前瞻性的观念以充分估计和科学预测未来新闻传播行为和新闻传播关系中的各种可能性,从而提高新闻法制的合理性和法制内容的稳定性。这就要求我们以国际惯例为参考系,尽早确立权利和义务相平衡、又以授权为主的新闻法制指导思想,以全面调整新闻关系,使表达自由和出版自由在现实国情允许的范围内达到充分的现实化。
另外,《公约》对我国新闻法制的内容具有更大的冲击力。第19条规定:“人人有权持有主张,不受干涉”,“人人有自由发表意见的权利,此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由,而不论国界,也不论口头的、书写的、印刷的采取艺术形式的或通过他所选择的任何媒介”。尽管在我国宪法及其他专门法中已有一些规定,但有些内容还是有相当差别。而且,宪法作为母法是普遍的、原则性的规定,其相关的具体内容只有体现在专门的新闻法中才是清晰的、可操作的。因此,要贯彻宪法精神和落实《公约》义务,在新闻法制上必须以专门法的形式用具体的条款体现出来。
今年9月中国表示,中国将批准《公民权利和政治权利公约》。
总之,《公约》的签署,使我国新闻法制被动地面临着在指导思想和内容上作适当调整、兼顾我国特殊性和与国际惯例衔接的压力。
3.3 WTO规则之于新闻法制的压力
2001年底,中国加入世界贸易组织(WTO),预示着中国的经济结构和社会生活将会发生深刻而全面的变革。作为开放的市场的一部分, 我国的新闻传播事业也会受到前所未有的冲击。根据有关规定,我国已开放发行业、广告业。网络业也已开放,并对内容供应商开放。外资也在进入中国媒体的经营部门。
从相关法律文件规定的原则和责任看,这种挑战的压力主要来自三个方面: 西方同行与我争夺新闻信息、媒介市场、广告、人才、资本等新闻传播资源;冲击我国现行新闻监管手段及法规政策;要求目前流行的新闻传播观念作相应的改换和更新。先前的新闻法制、传播模式、宣传定式要做相应调整与改变(当然它不是“推倒重来”)以适应传播全球化的整体趋势:当今世界上的大多数发达国家,新闻媒体的创办自由、采访自由、表达自由、经营自由和传播自由作为制度性的权利,得到了各国宪法和法律的确定和保护。“用新闻法取代新闻政策,用法律来管理新闻事业毕竟是世界的也是历史的大趋势”,而我国以控制为主的新闻法制体制表现出的结构性缺陷,严重妨碍了我国新闻业在实际运作中从法律中得到公正、有效的保障;执法主体的“条块分割”以及在此体制下媒体表现出过于具有政治意识形态性的官方色彩,不利于我国新闻体系在全球体系中的纵横捭阖。
3.4 舆论监督难
舆论监督难,在中国是个不争的事实。舆论监督是宪政制度下公民和新闻媒
体自觉行使的一种民主权利,目前这些权利难以落实的原因很多,但主要还是法制缺位造成的。
有关新闻舆论监督的法律法规不健全。对媒体和新闻工作者而言,“最有效的保护手段莫过于具体的、操作性强的相关法律法规”),新闻舆论监督得以有效开展的前提也是法律的强有力保护。目前我国的新闻舆论监督没有以立法的形式得到保护,每当侵权诉讼发生,大多援用《民法通则》的一些条款,这使得媒体和新闻工作者在一些新闻侵权诉讼中常常显得被动。同时,由于随意性大,也增加了法院审理的难度。
稿件采写难。若写表扬稿,皆大欢喜,一路绿灯;而写批评稿却处境艰难,动辄被人以“无可奉告”拒之千里。舆论监督的指向多是社会丑恶现象,故媒体和新闻源提供者都要承担一定的风险,稿件采写过程中寻找证人难,核对事实也难。尤其当稿件涉及司法腐败、当政权贵时,举报者害怕招致打击报复,一般都不愿透露姓名,在此情况下,一旦诉诸法庭,记者无法提供确凿的新闻来源,在诉讼中必然处于被动地位。
地方保护主义严重。一些单位和个人错误地认为新闻媒体揭露阴暗面就是给自己脸上抹黑,是跟本地区和本部门过不去,因此想尽办法阻挠舆论监督的实施。当舆论监督与本人、本地区不发生利害冲突时,大家举双手赞成舆论监督;一旦与本地区、本部门的利益相关,当事人往往以安定团结、稳定大局为借口,给舆论监督设置障碍。在这种情况下,跨地区监督成为一种权宜之计,其根源还是我国的舆论监督法制的不健全。地方保护这种大环境得不到改善,开展舆论监督就困难重重。
4 新闻法草案的几项主要内容
新闻出版署的新闻法起草小组起草的《中华人民共和国新闻出版法》(征求意见稿)(以下简称“草案”)共8章,58条。章目依次为:总则,新闻机构,新闻工作者,新闻的发表,外国驻华机构与外国来华记者,新闻业的管理,法律责任,附则。
新闻法的功能在于调整新闻媒体与国家、社会和公民之间的关系。在这部草案中,这三组关系最直接的体现,是其中涉及到的关于新闻机构的设立、新闻工作者的权利、新闻的发表和国家采取何种模式对新闻事业进行管理的相应规定,以及对管理机构以何种惩戒措施来保障这种法律规定的有效性的规定。因此,本部分将依次从这五个方面展开评述并作出总体性评价。
4.1 关于新闻机构的设立
关于谁可以创办新闻机构的问题,“草案”第九条规定:“创办新闻报社、新闻期刊社、新闻图片社的审批注册和出版行政管理,适用《中华人民共和国出版法》。”第十条规定:“通讯社、广播电视、新闻电影制片厂由国家创办。”由于我国各项出版法规、条例中对出版单位应具备的资格条件进行认定时,都无一例外地规定要有符合国务院出版行政部门认定的主办单位及主管机关,所以实质上,草案第九条、第十条合在一起就是“各新闻机构由国家创办” ,它也就事实上从法律角度排除了公民团体和自然人创办媒体的可能性。反观另两个草案,上海版本主张的是“政党、政府机构、人民团体以及其他法人都可以申请出版报刊”,新闻法研究室版本主张的是“新闻机关的创办,由国家机关、事业企业组织,以及公民团体进行。报纸、期刊的创办也可由自然人进行”,实质上是主张从法律角度肯定公民办报的权利。
之所以出现这两种主张的对立,笔者认为,其原因恐怕首先出在对宪法精神的理解不同上。《宪法》规定“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业……” ,其中,“国家发展”应理解为国家有这种义务,而不应理解为对包括公民团体和自然人在内的其他主体的排斥性限定。而且,宪法确立的公民言论自由权利反映在新闻活动中,也不应该只指通过向国家创办的媒体投稿来实现。这好比让人说话就应该有自己的嘴巴一样。
4.2 关于新闻工作者的权利
对于新闻工作者的一些基本权利,如采访权、发表权、评论权、批评权等,
“草案”没有以明确的法律用语来加以界定,只是在第二章十八条列举了一些可能的采访对象和规定新闻工作者在人身等合法权益受到侵害时“有权请求有关国家机关予以排除”和制止,以及工作需要时在交通、通讯、住宿等方面的优先待遇。随后的第十九条对相关义务的规定则相对要具体全面得多。总体看来,“草案”显现出了对新闻工作者权利规定的笼统、不全面和与义务的不平衡。
“草案”在这个部分还有一个关键性问题。第十八条第一款首先规定了新闻工作者“在法律和政策的允许范围内采集和传播新闻”,新闻法这种专门法与相关法规、政策、方针乃至指示又拉回到了同一法律效力水平上,等于它们同时在起作用,具体问题的冲突、偏差不可避免。
4.3 关于新闻的发表
对于新闻的发表,草案第二十条前半部分规定,“新闻机构依法独立进行新闻活动,对发表的新闻负责。”这个规定是值得称道的,它体现了“记者对新闻事实负责,新闻机构对法律负责”的原则,符合新闻传播活动的规律。而紧跟着的后半部分规定“发表有关的重要新闻,应征询有关主管部门的意见;发表公民未曾公开发表过的重要谈话,不得拒绝谈话人审检的要求”,则是对前者的消解。首先, “重要新闻”的内涵和外延在整个草案及相关补充说明中都没有界定,极有可能留下根据相关人士个人性标准来加以判断的漏洞,况且,“征询”的结果也是不得而知的。其次,公民审检自己未发表过的相关谈话内容这一规定,在实际操作中容易成为某些机构和人士进行新闻审查的委婉语,为各种形式的人为的事前检查留下空间。
在禁止发表和传播的内容方面,“草案”的第二十四条列举了从煽动推翻党和国家政府的内容到淫秽色情等不健康的内容,共九款。
4.4 关于新闻事业的管理
从“草案”规定的对新闻事业管理的实施主体来看,它确立的是一种三级管理的模式:第一级,“国务院新闻行政管理部门主管全国新闻事业”(第三十六条),行使相关职权;第二级,“县级以上各级地方人民政府设立新闻行政管理机关,依法管理本地区的新闻事业”(第三十七条);第三级,中华全国新闻工作者协会(简称中国记协)“组织和团结新闻工作者遵守中华人民共和国宪法和法律;维护新闻工作者的合法权益;提倡新闻工作者自律,遵守新闻工作者的职业道德准则;……”(第三十九条)“新闻仲裁委员会”仲裁已向法院起诉的新闻纠纷之外的新闻机构(新闻工作者)与被报道者、新闻提供者之间发生的纠纷以及因报道新闻发生的纠纷和新闻行政管理部门移送的其他纠纷(第四十条)。
5 妨碍新闻立法的种种顾虑
不难得出这样的结论,新闻立法的进展被大大延缓,原因在于有些同志对新闻立法有顾虑。,在1994年的一次全国新闻教育会议上,一位当年还在做新闻宣传领导工作的同志说,新闻立法对党和国家不利。西方国家也不是都有新闻法嘛。苏联东欧搞新闻法,搞得国家一片混乱。在另外场合他还说过,搞新闻法,还要宣传部干什么。需要指出的是,这些看法中,有一些是有一定的代表性的。所以值得拿出来分析一下,看看这些看法是否符合实际,是否真有道理。
一是“西方国家也不是都是有新闻法”。这个说法似是而非,更不能用来证明中国不需要新闻法。英美属于普通法系国家,以不成文的判例法形式为主要的法律存在形式,法院判决一个新闻官司的判决词所表述的理由、原则,往往成为以后类似的官司所引用的法律条文。但即使这样的国家,成文法也在增加。1966年美国制定的《信息自由法案》、1976年的《阳光普照法案》,都是与新闻、信息有关的成文法。法、德等大陆法系国家,法律则以成文的法典形式存在,所以它们都有专门的新闻法、广播电视法等。更重要的是,英美虽然没有成文的新闻法,但他们都是新闻法治国家。它首先确定新闻是自由的,不受权力机关干预,然后以判例法和各种成文法中的有关条款,来限制和禁止对新闻自由的滥用。我国是有成文法传统的国家,审理任何案例都要引用成文的法律、法令的条文,不引用以往的判例(判例只在司法实践中起参考作用)。所以中国新闻要走向法治,就必需制定专门的、系统的新闻法。
二是“苏联、东欧搞新闻法,搞得国家一片混乱”。这是完全不符合事实的。先说苏联。戈尔巴乔夫自1985年起就大讲公开性,并在1986年召开的二十七大政治报告中,把“扩大公开性”提高到“原则性的问题”、“政治问题”。他提出,“我们应该更好地利用直接民主的下列可靠渠道,例如:公民集会、选民的委托、劳动人民的来信、报刊、广播、电视,表达舆论、迅速而敏感地反映群众要求和情绪的一切工具。”
俄国的博尔金在其谈到苏联剧变的著作中写道:“从1987年1月起,开始了斗争的新阶段——将民主原则推广到生活的各个领域。许多人认为,重要的不是工作,不是追求劳动生产率的提高,而是争取个人和社会自由。公开性使人感到兴奋—-没有多久,人们几乎是为所欲为了,这种无限制的民主就连西方有关专家都感到吃惊—-党放开手脚搞无限的公开性,无限制地批评自己过去和现在的错误。”从1989年起,“从前党施加影响的完整体系被打破了。高楼倾斜,开始倒塌。”
戈尔巴乔夫用搞政治运动的方式来搞公开性,实际上是在长时间地、集中地鼓吹一切公开,把新闻媒介引向了毫无法度的境界。苏联70多年一直没有制定过新闻法,在局面不可收拾的情况下,才于1990年6月12日颁布《苏联新闻出版法》。可是这时候什么法也无济于事了,几个月后苏联宣告解体。由此可见,说“苏联搞新闻法,搞得国家一片混乱”,与事实不符。正是因为无限制地搞公开性,而没有新闻法,“搞得国家一片混乱”。
至于东欧国家,情况各不一样。捷克斯洛伐克是在剧变前24年就颁布了新闻法(1996),罗马尼亚是剧变前18年颁布了新闻法(1974),而阿尔巴尼亚、保加利亚在剧变前就没有进行过新闻立法。但它们都跟苏联一起发生了巨变。
三是新闻立法会削弱党对新闻事业的领导。这个说法颇能抓住一些人,但实际上经不起推敲。把中国全面推向法治,是共产党的奋斗目标之一。而且立法是在党的领导下进行的,把符合国情和新闻规律的认识和做法凝结在新闻法中,这本身就体现了党的领导作用。新闻立法完成之后,切实保证新闻法的实施,党及其宣传部门也有许多工作要做。至于实行法治时,党对新闻的具体事务不管或少管,这是无碍大局的,是正常的,本来就是新闻法治要达到的目标之一。
此外,党在思想政治上的引导作用,仍然会构成全国媒介的精神中心。特别是党组织和它的宣传部门,在遵守新闻法的前提下对党的机关报作出更严格的要求,乃是顺理成章的事;机关报服从机关也是天经地义的事,何来“还要宣传部干什么”的疑问(当然也要避免干预过多、过细)。
至于党对党的机关报以外的媒介,在新闻法治的条件下发挥影响,最常见的形式可能是,经常就某些重要问题介绍请情况、提供信息、提出希望和建议。我们社会主义国家具有集中统一的体制与传统,我国社会的儒家文化背景又特别重视国家利益和整体利益。既有法律在前,以有党的部门希望、建议在后,新闻媒介当鲜有违背者。总之,党的领导与新闻法治是完全能够统一的。
无庸讳言,实行新闻法后,由于法律具有确定性、稳定性,不像党政机关指示的随机性,所以新闻的自由度会有所提高。但这是在法律范围内的自由,只要严格依法、执法,就不会达到破坏性的程度,而使这种自由度控制在建设性范围之内。
6 新闻立法的难点
新闻法一时搞不出来,也确有许多深层次的难点。1989年2月24日,上海《新闻记者》杂志社等单位,邀请十位在上海的专家学者和参加新闻工作的人士探讨新闻立法,结果冒雨前来参加的社会各界人士有数百人之多。有人在那个研讨会上把新闻立法的进展情况归纳为三句话,“起草有年,文稿有三,难点有九”。其中被概括出的难点集中在以下九个方面:(1)新闻法是早出台还是晚出台?(2)强调立足现实还是根据形势的发展,制定适度超前的新闻法?
(3)是否允许公民和法人参与创办新闻媒介?(4)怎样保障新闻自由?(5)如何用法的形式界定新闻的功能?(6)怎样开展对政要和政府部门的舆论监督?(7)新闻侵权的法律责任如何确定?(8)是否建立侵权纠纷的仲裁制度?(9)新闻工作者的自律和职业道德是否应在法律上有所规定?
在我看来,新闻立法的真正难点是三个:
一、新闻自由应该规定哪些实质性内容?没有此种表述,新闻法中的“新闻自由”会像宪法中的“言论、出版自由”那样,无法界定,也没有操作性。在其实质内容中,能否包括新闻不受法律规定以外的权力的干预。
二、舆论监督应该规定哪些实质性内容?其内容中能否包括媒介可以批评一切违背宪法和法律的人和事。
三、新闻法应该规定谁可以创办传媒?面对全部媒介国家化的情况,现在提出的问题是,公民和法人能否参与创办传媒?目前的新闻法草案被要求不涉及创办传媒,而由出版法去规定。这样的新闻法显然是不完善的;而出版法草案,则规定要创办传媒须有主办单位和主管单位。
但是,只要我们按照既维护新闻自由,又有利于国家的稳定和发展的方针,认真研究,权衡利弊,制定对策,上述这些难点都是能够找到响应的解决办法的。
1997年4月,国家新闻出版署公布了《新闻出版业2000年及2010年发展规划》,提出“积极推进新闻出版的法制建设,要加快立法工作,加强依法管理,加大执法监督的力度。到2010年新闻出版法制建设要建立以《出版法》、《新闻法》和《著作权法》为主体及与其配套的新闻出版法规体系。”(注5)看到“要加快立法工作”,觉得令人鼓舞。只是盼望新闻法、出版法到2001年就能颁布实行,而不至于挨到2010年。
7 对新闻传播事业单项立法之努力
在专门性新闻法缺省的情况下,我国一些地方根据当地实际情况作了一些针对新闻工作的专门性立法,有关部委也根据现实情况作了一些单项立法或对原有的法律、法规进行调整,以更好地适应新的发展形势。虽然这些法律法规还是存在着法律效率不高、普适性不强等这样那样的问题,但它们仍然不失为解决当前因新闻法缺省而造成的各种问题的一种救济途径
7.1 针对舆论监督的立法保护
7.1.1 《消费者权益保护法》、《国家安全生产法》
1993年10月31日,第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过(1994年1月1日起实行)了《中华人民共和国消费者权益保护法》。该法第六条规定,“大众传播媒介应当做好维护消费者合法权益的宣传,对损害消费者合法权益的行为进行舆论监督。”——在这部原本针对消费者的权益进行保障的专门性法律中,由于第一次正式以法律条文的形式确认了“舆论监督”的概念而格外显得意义重大。同时,该法第十五条规定,“消费者享有对商品和服务以及保护消费者权益工作进行监督的权利。消费者有权检举、控告侵害消费者权益的行为和国家机关及其工作人员在保护消费者权益工作中的违法失职行为,有权对保护消费者权益工作提出批评、建议。”这样,我国由法律所界定和授权的舆论监督,首先在商品销售和服务领域得以实践,它也必将逐渐拓展到更为广阔的领域。
另外一部与舆论监督密切相关的全国性法律,是2002年6月29日全国人大常委会第二十八次会议审议通过(2002年11月1日起实行)的《中华人民共和国安全生产法》。该法第六十七条规定,“新闻、出版、广播、电影、电视等单位有进行安全生产宣传教育的义务,有对违反安全生产法律、法规的行为进行舆论监督的权利。”对于生产安全事故的汇报义务,该法第十七条、第七十条及第七十一条都做了相关规定,各级负责人员必须“及时”(政策法规司的司法解释是“24小时内”)、“如实”地上报,不得隐瞒不报、谎报或者拖延不报;同时,第七十六条规定,“县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门应当定期统计分析本行政区域内发生生产安全事故的情况,并定期向社会公布。”第九十一条、第九十二条还对违法人员和部门的惩罚措施也进行了明确规定。由于生产安全问题是舆论监督中的一个重要内容,这个法的颁布和实施,无疑在更大程度上给舆论监督进行了立法授权。从后来的舆论监督实践来看,该法具有的积极作用非常明显。
7.2 对知晓权的立法保护
7.2.1 政府信息公开和新闻发言人制度
2003年1月,广州市在全国率先实施《广州市政府信息公开规定》,明确规定政府信息原则上都要公开,这是我国地方政府制定的第一部全面、系统规范政府信息公开行为的政府规章。对政府信息公开进行法律规定,是保障公民知晓权的一个必须环节。“政府的信息来源于人民,属于人民,只是由于公共行政的需要,人民将信息所有权让渡给政府”,因此,公民在不妨碍公共行政的前提下,享有知情权是不言而喻的真理。据一份资料统计,我国80%的有用信息都由政府掌握。由于缺少一部统一的法律对有关问题进行规范和明确,许多“公开”只是停留于形式,极其有必要以相应的法律法规在政府的信息公开方面加以规定。
从2003年的SARS事件后至今,国务院各部门已经基本建立了新闻发言人制度,各地方也已经或正在制定和实施新闻发言人制度。这无疑是社会进步和政治文明的体现,也有利于新闻传播活动在更大范围内以更低的成本和代价开展。我们期待着新闻发言人制度能落到实处,政府信息公开能在更大范围内常规化、法律化。
国家正在起草信息公开法。据报道,信息公开法对于政府信息公开的原则是,信息公开是原则,不公开是例外。
7.2.2 起草《紧急状态法》
SARS事件和2004年的禽流感事件给我们敲响警钟:在现代社会里,突发事件越来越多,隐瞒或者说不公布公开信息将造成重大的损失。因此,必须保证包括突发事件信息在内的所有信息的自由有序的披露。 2004 年月3 月14 日通过的宪法修正案将“戒严”改为“宣布进入紧急状态”。国务院法制办公室也已正式委托清华大学公共管理学院起草《紧急状态法》的专家建议稿。这是我国抗击SARS 遭遇法律空缺后认识到,应对严重自然灾害、突发公共卫生事件、人为重大事故等紧急状态时法律制度必须完善的结果。《紧急状态法》出台后,一方面政府可据此在突发和特殊情况下启动紧急状态,采取紧急措施,另一方面,可以确定新闻媒体发布突发事件信息的权利和范围。
7.2.3 济南:新闻应急预案
2004年4月,济南市委宣传部制定名为《济南市突发事件新闻宣传应急处置预案》的规定,要求在突发性事件发生后,相关部门必须及时发布客观、准确的新闻信息,并积极配合媒体记者的采访,以便“让市民在第一时间了解真相”。并规定负责处理突发事件的市政府主管部门和事发当地的党委、政府在突发性事件发生后,不仅要善待新闻媒体,而且还要对各级媒体记者的采访进行积极的配合和支持,并及时发布客观、准确的新闻信息;对蓄意封锁消息,导致突发事件报道和舆论引导不力而造成重大消极影响和严重后果的,一定要严肃追究有关人员的责任。
7.2.4 上海:安全生产条例
上海市十二届人大常委会2004年10月审议通过《上海市安全生产条例》。条例第三十四条规定,上海市安全监督管理局应当定期向区、县人民政府和有关部门通报安全事故情况,并对发生的重大、特大安全事故或者社会影响大、性质严重的典型事故及时予以通报。第三十五条规定,对上海范围内的安全生产状况和重大生产安全事故情况,上海市安全监督管理局应当定期向社会公布,并及时公开重大、特大生产事故的相关信息。这样一来,上海就将“及时向社会公开重特大安全生产事故相关信息”以法规的形式固定下来,从而避免少数生产经营单位在出现安全隐患后隐瞒、逃避或者推卸责任,确保公众的知情权。
最近,国家有关单位规定:灾难死人的数字不再列为国家机密。
(19) 陈力丹,《中西新闻法制与新闻伦理观照》,载于《新闻传播论坛》第5缉


David Bandurski

Now director of the CMP, leading the project’s research and partnerships, David joined the team in 2004 after completing his master’s degree at Northwestern University’s Medill School of Journalism. He is currently an honorary lecturer at the Journalism and Media Studies Centre. He is the author of Dragons in Diamond Village (Penguin/Melville House), a book of reportage about urbanization and social activism in China, and co-editor of Investigative Journalism in China (HKU Press).

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *